Van federaal of deelstatelijk megaproject tot lokale samenwerking
Bij "PPS" (“publiek-private samenwerking”) denken we vaak meteen aan grote infrastructuurprojecten in DBFM(O)-formule. Bij deze DBFM(O)-projecten neemt één private partner – doorgaans een consortium – het complete pakket voor zijn rekening: ontwerp, bouw, (voor)financiering, langdurig onderhoud en soms ook enkele exploitatiediensten.
DBFM(O)
Publieke actor
eigenaar
eigenaar
Private partner
ontwerp
bouw
financiering
onderhoud
(exploitatie)
bouw
financiering
onderhoud
(exploitatie)
Deze DBFM(O)-projecten vragen om intensieve onderhandelingen en omvangrijke contracten (inclusief onderaannemingscontracten en financieringsdocumentatie), waarin getracht wordt de risico’s die zo’n langdurige samenwerking met zich mee kan brengen zoveel mogelijk te ondervangen. Federale en deelstatelijke overheden kiezen vaak voor DBFM(O) omdat het project dan ESR-neutraal kan worden gestructureerd.
Maar dat is slechts één vorm van PPS.
DBFM(O)-projecten vertegenwoordigen weliswaar een substantieel deel van de PPS-markt, maar een samenwerking tussen een publieke actor en een private partner hoeft niet dermate complex te zijn. Wat meteen belangrijk (en goed nieuws) is voor tal van kleinere publieke entiteiten. Voor deze (vaak lokale) overheden – die niet de middelen of capaciteit hebben voor lange complexe trajecten – bestaan er eenvoudigere, nuttige alternatieven.
Maar dat is slechts één vorm van PPS.
DBFM(O)-projecten vertegenwoordigen weliswaar een substantieel deel van de PPS-markt, maar een samenwerking tussen een publieke actor en een private partner hoeft niet dermate complex te zijn. Wat meteen belangrijk (en goed nieuws) is voor tal van kleinere publieke entiteiten. Voor deze (vaak lokale) overheden – die niet de middelen of capaciteit hebben voor lange complexe trajecten – bestaan er eenvoudigere, nuttige alternatieven.
Verschillende verschijningsvormen
PPS-projecten kennen vele vormen: van D&B (ontwerp & bouw) over DBM (ontwerp, bouw en langdurig onderhoud) tot DBFM(O) of een concessie van werken of diensten.
Deze projecten komen voor op alle bestuursniveaus, zeker ook lokaal: provincies, provinciale ontwikkelingsmaatschappijen, gemeenten, autonome gemeentebedrijven, intercommunales, OCMW’s, enz.
Deze lokale actoren beschikken vaak over een (helaas veelal verouderd en minstens onderhoudsintensief) patrimonium dat zij wensen op te waarderen. Met een beperkt budget en beperkte capaciteit zoeken ze slimme oplossingen om dit patrimonium als een beleidsondersteunend instrument in te zetten voor de inwoners.
Een samenwerking met een private partner voorbij de klassieke “aanbesteding” biedt dan grote meerwaarde, zonder dat dit meteen zeer complex hoeft te zijn.
Eenvoudige transacties en hun beperkingen
Deze projecten komen voor op alle bestuursniveaus, zeker ook lokaal: provincies, provinciale ontwikkelingsmaatschappijen, gemeenten, autonome gemeentebedrijven, intercommunales, OCMW’s, enz.
Deze lokale actoren beschikken vaak over een (helaas veelal verouderd en minstens onderhoudsintensief) patrimonium dat zij wensen op te waarderen. Met een beperkt budget en beperkte capaciteit zoeken ze slimme oplossingen om dit patrimonium als een beleidsondersteunend instrument in te zetten voor de inwoners.
Een samenwerking met een private partner voorbij de klassieke “aanbesteding” biedt dan grote meerwaarde, zonder dat dit meteen zeer complex hoeft te zijn.
Eenvoudige transacties en hun beperkingen
Soms beperkt de transactie zich tot een verkoop van onroerend goed. Dat levert snel geld op, maar die percelen verdwijnen dan definitief uit het publieke patrimonium. De koper bepaalt vervolgens zelf – binnen de ruimtelijke bestemming – wat er gebeurt met de aangekochte percelen. Dit is een “one shot” oplossing, maar zonder langdurige meerwaarde.
Verkoop
Publieke actor
eigenaar
eigenaar
Private partner
koper
koper
Eventueel projectco
met investeerder
met investeerder
architect/aannemer
Gebiedsontwikkeling als duurzame PPS-oplossing
Bij gebiedsontwikkeling blijft het publiek patrimonium ook vaak in publieke handen. In plaats van een verkoop kent de publieke actor dan een langdurig zakelijk recht toe: erfpacht, opstal, of eventueel vruchtgebruik. De private partner betaalt een marktconforme vergoeding en ontwikkelt en exploiteert de betrokken percelen binnen de ruimtelijke bestemming. Vaak worden de gerealiseerde bouwwerken vervolgens aan de publieke actor ter beschikking gesteld tegen een vergoeding in omgekeerde richting. Zo blijven de percelen uiteindelijk publiek bezit, maar worden die toch actief gebruikt en opgewaardeerd.
Bij gebiedsontwikkeling blijft het publiek patrimonium ook vaak in publieke handen. In plaats van een verkoop kent de publieke actor dan een langdurig zakelijk recht toe: erfpacht, opstal, of eventueel vruchtgebruik. De private partner betaalt een marktconforme vergoeding en ontwikkelt en exploiteert de betrokken percelen binnen de ruimtelijke bestemming. Vaak worden de gerealiseerde bouwwerken vervolgens aan de publieke actor ter beschikking gesteld tegen een vergoeding in omgekeerde richting. Zo blijven de percelen uiteindelijk publiek bezit, maar worden die toch actief gebruikt en opgewaardeerd.
Zakelijk recht
Publieke actor
eigenaar
eigenaar
Private partner
houder zakelijk recht
houder zakelijk recht
Eventueel projectco
met investeerder
met investeerder
architect/aannemer
In Vlaanderen faciliteerde het Decreet van 18 juli 2003 betreffende publiek-private samenwerking al meer dan twintig jaar geleden deze vestiging van zakelijke rechten. Latere regelgeving zoals het Decreet van 22 december 2017 over het lokaal bestuur nam dit over - onder meer ten gunste van gemeenten en autonome gemeentebedrijven.
Gemengde ontwikkeling
De gebiedsontwikkeling hoeft geen volledig publieke bestemming te krijgen. Een combinatie is mogelijk: publieke ontwikkeling (school, bibliotheek, sportinfrastructuur, enz.) én private ontwikkeling (residentieel wonen met private parking, retail, enz.) op de betrokken percelen. De grondwaarde voor de private ontwikkeling kan dan dienen ter (gedeeltelijke) compensatie voor de realisatie van de publieke ontwikkeling.
Gemengde ontwikkeling
Publieke actor
eigenaar
eigenaar
D&B contract publiek deel
Zakelijk recht privaat deel
Private partner
ontwikkelaar/investeerder
ontwikkelaar/investeerder
Oplevering publieke delen
Publieke actor
Verkoop/verhuur
Private
kopers/huurders
kopers/huurders
architect/aannemer
Samenwerkingsvehikels
Voor een complexere samenwerking kan, rechtstreeks of via een tussenvehikel, een samenwerkingsverband (special purpose vehicle of SPV) worden opgericht met een private partner. De publieke actor brengt de betrokken percelen in (eventueel onrechtstreeks); de SPV ontwikkelt en exploiteert. Belangrijke premisse is dat de regelgeving dit toestaat. Dit is telkens te onderzoeken voor de publieke actor in kwestie.
Samenwerkingsvehikel
Publieke actor
eigenaar
eigenaar
Inbreng onroerend patrimonium
Publieke entiteit
Minderheid %
Private
investeerder(s)
investeerder(s)
Meerderheid %
Pubco
aandelenoverdracht
SPV
architect/aannemer
Aandachtspunten uit de regelgeving
Hierboven werden al een aantal aandachtspunten meegegeven waarmee rekening moet worden gehouden bij gebiedsontwikkeling, zoals de naleving van de toepasselijke regelgeving over de vestiging van zakelijke rechten (inzonderheid Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek) en eventuele deelname in publiek-publieke of publiek-private samenwerkingsverbanden (zoals intercommunales en andere verenigingsvormen voorzien in de toepasselijke regelgeving rond lokaal bestuur).
Maar daarnaast moet er ook rekening worden gehouden met de beginselen van gelijke behandeling en transparantie en de wetgeving overheidsopdrachten of concessies:
Maar daarnaast moet er ook rekening worden gehouden met de beginselen van gelijke behandeling en transparantie en de wetgeving overheidsopdrachten of concessies:
- Gebiedsontwikkeling, in welke van de hierboven geschetste vormen ook, vereist doorgaans minstens een transparante mededingingsprocedure met passende bekendmaking waarbij de keuze van de uiteindelijk gekozen private partner zal moeten worden gemotiveerd. Rechtstreekse, "onderhandse" transacties zonder brede mededinging zijn de uitzondering en moeten grondig worden gemotiveerd.
- Afhankelijk van de mate van controle/invloed die de publieke actor wil houden over de ontwikkeling en de uitbating van het project, en de vergoedingsstructuur, zal bovendien de wetgeving overheidsopdrachten of de concessiewetgeving mogelijk van toepassing zijn.
De verkoop van een onbebouwd of bebouwd perceel door een publieke actor aan een private partner, zonder meer, vormt geen overheidsopdracht of concessie voor werken.
Wanneer echter in het kader van de transactie werken worden uitgevoerd waarbij de publieke actor een rechtstreeks economisch belang heeft (bijvoorbeeld als (toekomstige) eigenaar van de werken) én een beslissende invloed uitoefent op het definitieve design, met een afdwingbare bouwverplichting voor de private partner, dan moet in beginsel een plaatsingsprocedure voor een overheidsopdracht of concessie worden georganiseerd.
Een ander aandachtspunt betreft de toepasselijke ruimtelijke plannen: mogelijks is een bestemmingswijziging voor de betrokken percelen nodig. In dat geval kan de samenwerking onder opschortende voorwaarde van dergelijke bestemmingswijziging worden afgesloten. Als de publieke actor-opdrachtgever ook bevoegd is voor ruimtelijke planning, moet onpartijdigheid en afwezigheid van belangenconflicten worden gegarandeerd.
Verder kan nog gewezen worden op de mogelijkheid dat niet alle percelen waarop de beoogde ontwikkeling is gepland in handen zijn van de betrokken publieke actor. In dat geval heeft die vaak – als "last resort" – een onteigeningsbevoegdheid (bijv. op grond van het Decreet van 24 februari 2017 betreffende onteigening voor het algemeen nut of op basis van het Decreet van 22 december 2017 over het lokaal bestuur) en kan deze aangewend worden om eerst alle percelen te verwerven.
Tenslotte zijn de financiële en fiscale aspecten verbonden aan de voorgenomen vastgoedtransactie cruciaal. In het bijzonder een correcte waardering van de betrokken percelen en een optimale fiscale structuur (rekening houdend met onder meer de regelgeving over btw en registratierechten) zijn essentieel voor een geslaagde transactie.
Verder kan nog gewezen worden op de mogelijkheid dat niet alle percelen waarop de beoogde ontwikkeling is gepland in handen zijn van de betrokken publieke actor. In dat geval heeft die vaak – als "last resort" – een onteigeningsbevoegdheid (bijv. op grond van het Decreet van 24 februari 2017 betreffende onteigening voor het algemeen nut of op basis van het Decreet van 22 december 2017 over het lokaal bestuur) en kan deze aangewend worden om eerst alle percelen te verwerven.
Tenslotte zijn de financiële en fiscale aspecten verbonden aan de voorgenomen vastgoedtransactie cruciaal. In het bijzonder een correcte waardering van de betrokken percelen en een optimale fiscale structuur (rekening houdend met onder meer de regelgeving over btw en registratierechten) zijn essentieel voor een geslaagde transactie.
Waarom BDO betrekken bij jouw project?
BDO is een solide multidisciplinaire adviesorganisatie. Wij ondersteunen publieke actoren en private partners bij PPS, waaronder ook gebiedsontwikkeling. Onze expertise omvat een geïntegreerde financiële, juridische en fiscale adviesverlening. Zo krijg je geïntegreerde begeleiding op maat die past bij je strategische, financiële en operationele doelstellingen.
Wil je aan de slag met gebiedsontwikkeling? Neem contact op met BDO voor een verkennend gesprek. Wij kijken samen naar kansen, risico's en een praktisch stappenplan.
Wil je aan de slag met gebiedsontwikkeling? Neem contact op met BDO voor een verkennend gesprek. Wij kijken samen naar kansen, risico's en een praktisch stappenplan.
