Du mégaprojet fédéral ou régional à la collaboration locale
Le terme « PPP » (« partenariat public-privé ») évoque souvent les grands projets d'infrastructure, basés sur la formule DBFM(O). Dans ces projets DBFM(O), un seul partenaire privé – généralement un consortium – se charge de l'ensemble du projet: conception, construction, (pré)financement, entretien à long terme et parfois certaines services d’exploitation.
DBFM(O)
Acteur public
propriétaire
propriétaire
Partenaire privé
conception
construction
financement
entretien
(exploitation)
construction
financement
entretien
(exploitation)
Ces projets DBFM(O) nécessitent des négociations intensives et des contrats volumineux (y compris les contrats de sous-traitance et la documentation financière), visant à anticiper au maximum les risques pouvant découler d’un tel partenariat à long terme. Les autorités fédérales et régionales optent souvent pour le DBFM(O) car il permet de structurer le projet de manière neutre au niveau SEC.
Mais ce n'est qu'une forme de PPP parmi d'autres.
Les projets DBFM(O) représentent certes une partie substantielle du marché des PPP, mais une collaboration entre acteur public et partenaire privé ne doit pas nécessairement être aussi complexe. C'est important (et une bonne nouvelle) pour les nombreuses plus petites entités publiques. Pour ces autorités (souvent locales) - qui ne disposent pas des moyens ou des capacités nécessaires pour de longs processus complexes - il existe des alternatives plus simples et tout aussi efficaces.
Mais ce n'est qu'une forme de PPP parmi d'autres.
Les projets DBFM(O) représentent certes une partie substantielle du marché des PPP, mais une collaboration entre acteur public et partenaire privé ne doit pas nécessairement être aussi complexe. C'est important (et une bonne nouvelle) pour les nombreuses plus petites entités publiques. Pour ces autorités (souvent locales) - qui ne disposent pas des moyens ou des capacités nécessaires pour de longs processus complexes - il existe des alternatives plus simples et tout aussi efficaces.
Différentes formes de manifestation
Les projets PPP prennent diverses formes : du D&B (conception & construction) au DBM (conception, construction et entretien à long terme), jusqu'au DBFM(O) ou une concession de travaux ou de services.
Ces projets se retrouvent à tous les niveaux de gouvernance, y compris au niveau local : provinces, sociétés de développement provinciales, communes, régies communales autonomes, intercommunales, centres publics d'aide sociale, etc.
Ces acteurs locaux possèdent souvent un patrimoine (malheureusement vieillissant et au moins nécessitant un entretien intensif) qu'ils souhaitent valoriser. Disposant d'un budget limité et de capacités restreintes ils cherchent des solutions intelligentes pour utiliser ce patrimoine comme instrument de politique publique au service des citoyens.
Un partenariat avec un partenaire privé au-delà du processus traditionnel « d'appel d'offres » apporte alors une valeur ajoutée significative, sans que cela soit nécessairement très complexe.
Transactions simples et leurs limites
Parfois, la transaction se limite à une simple vente immobilière. Cela génère rapidement des liquidités, mais les parcelles quittent définitivement le patrimoine public. L’acheteur décide ensuite librement – dans le cadre de l’affectation urbanistique – de l'usage des parcelles achetées. Il s'agit d'une solution « coup unique », mais sans valeur ajoutée à long terme.
Ces projets se retrouvent à tous les niveaux de gouvernance, y compris au niveau local : provinces, sociétés de développement provinciales, communes, régies communales autonomes, intercommunales, centres publics d'aide sociale, etc.
Ces acteurs locaux possèdent souvent un patrimoine (malheureusement vieillissant et au moins nécessitant un entretien intensif) qu'ils souhaitent valoriser. Disposant d'un budget limité et de capacités restreintes ils cherchent des solutions intelligentes pour utiliser ce patrimoine comme instrument de politique publique au service des citoyens.
Un partenariat avec un partenaire privé au-delà du processus traditionnel « d'appel d'offres » apporte alors une valeur ajoutée significative, sans que cela soit nécessairement très complexe.
Transactions simples et leurs limites
Parfois, la transaction se limite à une simple vente immobilière. Cela génère rapidement des liquidités, mais les parcelles quittent définitivement le patrimoine public. L’acheteur décide ensuite librement – dans le cadre de l’affectation urbanistique – de l'usage des parcelles achetées. Il s'agit d'une solution « coup unique », mais sans valeur ajoutée à long terme.
Vente
Acteur public
propriétaire
propriétaire
Partenaire privé
acheteur
acheteur
Éventuellement projectco
avec investisseur
avec investisseur
architecte/
entrepreneur
entrepreneur
Le développement territorial comme solution PPP durable
Dans le cadre du développement territorial, le patrimoine public reste souvent entre des mains publiques. Au lieu d'une vente, l'acteur public accorde alors un droit réel à long terme : bail emphytéotique, droit de superficie ou éventuellement usufruit. Le partenaire privé paie une redevance basée sur le marché et développe et exploite les parcelles concernées dans le respect de l’affectation urbanistique. Souvent, les structures achevées sont ensuite mises à la disposition de l’acteur public moyennant une redevance dans le sens inverse. De cette manière, les parcelles restent propriété publique tout en étant activement utilisées et valorisées.
Droit réel
Acteur public
propriétaire
propriétaire
Partenaire privé
titulaire droit réel
titulaire droit réel
Éventuellement projectco
avec investisseur
avec investisseur
architecte/
entrepreneur
entrepreneur
En Flandre, le décret du 18 juillet 2003 relatif au partenariat public-privé a facilité cette constitution de droits réels il y a plus de vingt ans. Des législations ultérieures comme le décret du 22 décembre 2017 sur l'administration locale ont repris ce principe – notamment en faveur des communes et régies communales autonomes.
Développement mixte
Le développement territorial ne doit pas nécessairement avoir une affectation entièrement publique. Une combinaison est possible : développement public (école, bibliothèque, infrastructures sportives, etc.) et développement privé (logements résidentiels avec parking privé, commerces, etc.) sur les parcelles concernées. La valeur foncière du développement privé peut alors servir de compensation (partielle) pour la réalisation du développement public.
Développement mixte
Le développement territorial ne doit pas nécessairement avoir une affectation entièrement publique. Une combinaison est possible : développement public (école, bibliothèque, infrastructures sportives, etc.) et développement privé (logements résidentiels avec parking privé, commerces, etc.) sur les parcelles concernées. La valeur foncière du développement privé peut alors servir de compensation (partielle) pour la réalisation du développement public.
Développement mixte
Acteur public
propriétaire
propriétaire
D&B contrat partie publique
Droit réel partie privée
Partenaire privé
développeur/investisseur
développeur/investisseur
Livraison parties publiques
Acteur publique
Vente/location
Acheteurs/
locataires privés
locataires privés
architecte/entrepreneur
Véhicules de partenariat
Pour une collaboration plus complexe, un partenariat (special purpose vehicle ou SPV) peut être créé avec un partenaire privé, directement ou via une structure intermédiaire. L'acteur public apporte les parcelles concernées (éventuellement de manière indirecte) ; le SPV développe et exploite. Une condition préalable importante est que la réglementation le permette. Cela se vérifie au cas par cas pour l'acteur public concerné.
Véhicule de partenariat
Acteur public
propriétaire
propriétaire
apport de patrimoine immobilier
Entité publique
Minorité %
Investisseur(s)
privé(s)
privé(s)
Majorité %
Pubco
transfert d'actions
SPV
architecte/entrepreneur
Points d'attention réglementaires
Ci-dessus, plusieurs points à prendre en considération ont déjà été mentionnés concernant le développement territorial : respect de la réglementation applicable à la constitution de droits réels (notamment le Livre 3 du Code civil) et éventuelle participation à des partenariats public-public ou public-privé (comme les intercommunales et autres formes associatives prévues par la réglementation relative à l'administration locale).
En outre, les principes d'égalité de traitement et de transparence, ainsi que la législation sur les marchés publics ou les concessions doivent être pris en compte :
En outre, les principes d'égalité de traitement et de transparence, ainsi que la législation sur les marchés publics ou les concessions doivent être pris en compte :
- Le développement territorial, quelle que soit sa forme parmi celles décrites ci-dessus, nécessite généralement au minimum une transparente procédure de mise en concurrence avec publicité appropriée, où le choix du partenaire privé devra être motivé. Les transactions directes « de gré à gré » sans large mise en concurrence constituent l'exception et doivent être justifiées de manière approfondie.
- En fonction du degré de contrôle/influence que l'acteur public souhaite conserver sur le développement et l'exploitation du projet, ainsi que la structure de rémunération, la législation sur les marchés publics ou la législation sur les concessions pourra s'appliquer.
La simple vente d'une parcelle bâtie ou non bâtie par un acteur public à un partenaire privé ne constitue pas un marché public ou une concession de travaux.
Toutefois, si, dans le cadre de la transaction, des travaux sont réalisés pour lesquels l'acteur public a un intérêt économique direct (par exemple en tant que (futur) propriétaire des travaux) et exerce une influence décisive sur la conception finale, avec une obligation de construction exécutoire pour le partenaire privé, alors une procédure de passation de marché public ou de concession doit en principe être organisée.
Une autre considération concerne les plans d'aménagement du territoire applicables : une modification d'affectation des parcelles concernées peut s'avérer nécessaire. Dans ce cas, la collaboration peut être conclue sous condition suspensive de cette modification. Si l'acteur public-adjudicateur est également compétent en matière d'aménagement du territoire, l'impartialité et l'absence de conflits d'intérêts doivent être garanties.
Il est également possible que toutes les parcelles sur lesquelles le développement est prévu ne soient pas entre les mains de l'acteur public concerné. Dans ce cas, celui-ci dispose souvent – en « dernier recours » – d'un pouvoir d'expropriation (par exemple sur base du décret du 24 février 2017 relatif à l'expropriation pour cause d'utilité publique ou du décret du 22 décembre 2017 sur l'administration locale) qui peut être utilisé pour acquérir d'abord toutes les parcelles.
Enfin, les aspects financiers et fiscaux liés à la transaction immobilière envisagée sont cruciaux. En particulier, une valorisation correcte des parcelles concernées et une structure fiscale optimale (tenant compte notamment de la réglementation en matière de TVA et de droits d'enregistrement) sont essentielles pour une transaction réussie.
Il est également possible que toutes les parcelles sur lesquelles le développement est prévu ne soient pas entre les mains de l'acteur public concerné. Dans ce cas, celui-ci dispose souvent – en « dernier recours » – d'un pouvoir d'expropriation (par exemple sur base du décret du 24 février 2017 relatif à l'expropriation pour cause d'utilité publique ou du décret du 22 décembre 2017 sur l'administration locale) qui peut être utilisé pour acquérir d'abord toutes les parcelles.
Enfin, les aspects financiers et fiscaux liés à la transaction immobilière envisagée sont cruciaux. En particulier, une valorisation correcte des parcelles concernées et une structure fiscale optimale (tenant compte notamment de la réglementation en matière de TVA et de droits d'enregistrement) sont essentielles pour une transaction réussie.
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BDO est une solide organisation de conseil multidisciplinaire. Nous accompagnons les acteurs publics et partenaires privés dans les projets PPP, y compris le développement territorial. Notre expertise englobe un conseil financier, juridique et fiscal intégré. Vous bénéficiez ainsi d'un accompagnement intégré et sur mesure, adapté à vos objectifs stratégiques, financiers et opérationnels.
Vous souhaitez vous lancer dans un développement territorial ? Contactez BDO pour un entretien exploratoire. Nous examinerons ensemble les opportunités, les risques et établirons un plan d'action concret.
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